Odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie społecznego protestu wobec rządowych planów dotyczących reformy funduszy emerytalnych.
BIURO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
RPO-744483-III/13/LN
W związku z wystosowaniem przez Panią Redaktor (Małgorzata Dygas) w dniu 23 lipca br. wniosku w imieniu większej grupy osób w sprawie zakwestionowania przez Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obniżenia składki przekazywanej do otwartego funduszu emerytalnego, przeprowadzonej przepisami ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych
z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 75, poz. 398 ze zm.), działając z upoważnienia Rzecznika uprzejmie wyjaśniam, co następuje.
Według przepisów tej ustawy istota modyfikacji systemu emerytalnego polega
w szczególności na obniżeniu części składki odprowadzanej dotychczas do otwartego funduszu emerytalnego i lokowaniu jej na subkoncie ubezpieczonego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Z punktu widzenia wysokości przyszłych świadczeń zasadnicza różnica między środkami gromadzonymi na rachunkach w otwartym funduszu emerytalnym i na subkoncie w ZUS polega na sposobie ich pomnażania (powiększania). Środki zaewidencjonowane na subkoncie nie są inwestowane. Mają być natomiast waloryzowane według średniego nominalnego wzrostu PKB („średnioroczna dynamika wartości produktu krajowego brutto w cenach bieżących”) z ostatnich 5 lat poprzedzających termin waloryzacji, przy czym stan konta po waloryzacji nie może ulec obniżeniu.
Uwzględniając to, że system emerytalny oparty jest na zdefiniowanej składce (oznacza to, że wysokość emerytury jest uzależniona od kwoty składek wpłaconych przez ubezpieczonego, a gwarancja państwa dotyczy tylko minimalnej wysokości emerytury) trudno o dokonanie obiektywnej oceny, czy zmiany systemu będą rozwiązaniami korzystniejszymi dla emerytów od tych, które uzależniały w szerszym zakresie wymiar emerytury od efektywności systemu kapitałowego. Ponadto kryterium korzystności systemu emerytalnego nie może być wykorzystane w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Do kompetencji Rzecznika, określonych ustawą z dnia 15 lipca 1987 r.
o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. Nr 14 z 2001 r. poz. 147 ze zm.), należy ochrona praw i wolności człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji i innych przepisach prawa, jeżeli organ Państwa lub samorządu albo inne instytucje swoim działaniem lub zaniechaniem te prawa naruszają. W sprawach o ochronę praw i wolności obywateli Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji
i instytucji obowiązanych do ich przestrzegania i realizacji tych praw i wolności, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Należy podkreślić, że wniosek kierowany przez Rzecznika do Trybunału Konstytucyjnego jest środkiem ochrony wolności i praw obywatelskich, w tym przypadku naruszonych przez wydanie aktu normatywnego o określonej treści. Stąd też zarzuty formułowane przez Rzecznika w stosunku do takiego aktu normatywnego powinny koncentrować się na naruszeniu owych wolności i praw. Z analizy nadesłanego wniosku wynika, że u jego podstaw leży stanowisko, że składki odprowadzane do otwartego funduszu emerytalnego należą do członka funduszu i są jego własnością.
W związku z tym należy wskazać, że kwestie te były rozstrzygane w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższego w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., (II UK 12/08 OSNP 2009, nr 21-22, poz. 91) podkreślił, że składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzane do funduszu nie są prywatną własnością członka funduszu, a pochodzą z podziału przekazywanej Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych składki na to właśnie ubezpieczenie i przeliczone na jednostki rozrachunkowe stanowią podstawę nabywania przez członka funduszu uprawnień cząstkowych do przyszłej emerytury do czasu nabycia prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie. Zatem składka emerytalna, z uwagi na jej przeznaczenie na tworzenie funduszu emerytalnego, posiada publicznoprawny ubezpieczeniowy charakter, który zachowuje nadal po przekazaniu przez Zakład jej części do funduszu (por. także uzasadnienie posiadającej moc zasady prawnej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r., III CZP 121/05, OSNP 2007, nr 3-4, poz. 50,
a ostatnio wyrok Sądu Najwyższego z dnia24 stycznia 2013 r., V CSK 63/12, dostępny
w bazie orzeczeń www.sn.pl). Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że wynikający z art. 22 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązek odprowadzania części składki na ubezpieczenie emerytalne pochodzącej ze składki ubezpieczonego do wybranego otwartego funduszu emerytalnego nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
Zaprezentowany przez Sąd Najwyższy pogląd spotkał się z aprobatą w doktrynie (por. glosa K. Antonowa, OSP 2009, nr 10, poz. 62 oraz R. Pacuda, OSP 2010, nr 10, poz. 102). Przy omawianiu charakteru prawnego podzielonej składki podkreśla się także, że składka przekazywana do otwartego funduszu emerytalnego to też składka na ubezpieczenie emerytalne, a nie wkład oszczędnościowy. Miarodajna jest tutaj zasada wynikająca
z przepisów ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 189 ze zm.), w świetle której członek funduszu nie może rozporządzać środkami na swoim rachunku oraz instytucja ustawowego podziału tych środków w razie rozwodu lub unieważnienia małżeństwa i w razie śmierci członka funduszu. Jest to swoista instytucja ubezpieczenia emerytalnego, która przewiduje, że
w wyjątkowej sytuacji, gdy środki na rachunku zmarłego członka funduszu nie zostaną wykorzystane zgodnie z ustawą, to wchodzą one w skład spadku (por. J. Jończyk. Prawo do zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.109).
Przeprowadzona reforma systemu ubezpieczeń społecznych znajduje oparcie
w wartościach i normach konstytucyjnych, ma na celu urzeczywistnienie prawa do zabezpieczenia społecznego w aktualnych warunkach demograficznych i gospodarczych (tak w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK ZU 2000 nr 1). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii roli ustawodawcy w zapewnieniu prawa do ubezpieczenia społecznego jest jednolite i wynika z niego, że ocena celowości i trafności rozstrzygnięć parlamentu wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego występuje zróżnicowane podejście do konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, w zależności od tego, czy zmieniane przepisy emerytalne naruszają prawa obecnych emerytów, czyli osób
o zmniejszonych możliwościach adaptacji do nowych warunków rynków pracy, czy też osób niebędących jeszcze na emeryturze, a więc osób które muszą liczyć się z pewnymi możliwymi pogorszeniami prawnymi w kontekście sytuacji emerytalnej (por. wyrok TK
z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 17/09, OTK–A ZU 2010, nr 3, poz. 221). Należy stwierdzić, że kwestionowana regulacja pozostaje bez wpływu na sytuację prawną obecnych emerytów i odnosi się zasadniczo do sytuacji osób, które nie pobierają jeszcze emerytury z otwartych funduszy emerytalnych. Przypomnieć należy, że z uzasadnienia ustawy wynika, iż podstawowym celem proponowanych zmian jest ograniczenie tempa przyrostu państwowego długu publicznego przez zmniejszenie kosztów wprowadzenia drugiego filara kapitałowego przy jednoczesnym zachowaniu neutralności tego rozwiązania dla wysokości emerytur z obowiązkowej części systemu emerytalnego oraz stymulowanie wzrostu poziomu oszczędności emerytalnych, a tym samym i całkowitych stóp zastąpienia. Cele te będą realizowane przez przesunięcie części składki emerytalnej na nowo utworzone specjalne subkonto prowadzone przez ZUS (zachowujące integralność drugiego filaru). Należy zauważyć, ze Trybunał Konstytucyjny dopuszcza w swym orzecznictwie możliwość odstępowania od konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w sytuacjach podyktowanych koniecznością realizowania innych zasad konstytucyjnych, w tym w szczególności równowagi finansów publicznych. Z tych samych względów zmiana podziału składki na ubezpieczenie emerytalne nie może być zakwalifikowana jako wkroczenie przez ustawodawcę w prawa nabyte lub w maksymalnie ukształtowane ekspektatywy w znaczeniu, jakie tym pojęciom nadaje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przeprowadzone analizy kwestionowanej regulacji nie pozwoliły – jak dotychczas - na zebranie argumentów, pozwalających na obalenie domniemania konstytucyjności obniżenia składki odprowadzanej do otwartych funduszy emerytalnych. Ze względu na złożony charakter prawny drugiego filara ubezpieczenia emerytalnego, kwestie konstytucyjności jego szczegółowych rozwiązań poddawane są przez Rzecznika stale prowadzonej analizie.
Należy także zauważyć, że powyższe stanowisko nie może być odnoszone do zapowiedzianych przez rząd zmian w zasadach funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Rzecznik w świetle przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.), jako strażnik przestrzegania praw i wolności, nie uczestniczy w debatach publicznych oraz
w procesie projektowania rozwiązań prawnych, koncentrując swoją uwagę na ocenie obowiązujących regulacji prawnych.
Podpisał: mgr Lesław Nawacki, dyrektor zespołu Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego.